作者 | 李和利

時隔13年，達(dá)拉斯獨(dú)行俠再進(jìn)NBA總決賽，東契奇帶領(lǐng)的這支獨(dú)行俠最終沒能抗住凱爾特人的沖擊，以1：4的總比分?jǐn)”笨倹Q賽。但獨(dú)行俠主場美航中心值得被授予一枚城市更新領(lǐng)域的“總冠軍戒指”，它引領(lǐng)并見證著它所在的勝利公園片區(qū)從曾經(jīng)的城市傷疤一步步發(fā)展成為現(xiàn)在達(dá)拉斯的城市名片。更為重要的是，勝利公園也是美國地方政府與企業(yè)間合作實(shí)施城市更新的典型案例，它采用稅收增量融資的模式對我國當(dāng)前創(chuàng)新城市更新融資渠道提供了一定參考價值。

美航中心籌建于1998年，于2001年正式開業(yè)。現(xiàn)在是NBA球隊達(dá)拉斯獨(dú)行俠（之前稱為小牛隊）和NHL球隊達(dá)拉斯星隊的主場。在此之前，這兩支球隊的主場是位于達(dá)拉斯市中心的留尼旺競技場，該競技場建于20世紀(jì)80年代，由于設(shè)施老舊且規(guī)模受限，1996年剛剛獲得小牛隊所有權(quán)的美國富豪小羅斯佩羅便開始為自己收購的新球隊籌建新家，勝利公園片區(qū)進(jìn)入了他的視野。勝利公園坐落在達(dá)拉斯市中心西北部，占地約455畝，該片區(qū)距留尼旺競技場大概3公里遠(yuǎn)。這里當(dāng)時還是一個匯集垃圾處理廠、舊發(fā)電廠、鐵路場站的城市破敗地區(qū)。但該地區(qū)緊鄰市中心，是達(dá)拉斯政府想提升的城市地區(qū)之一。小羅斯佩羅看中了該地區(qū)的未來發(fā)展，遂和達(dá)拉斯政府一拍即合，決定將球隊的新主場選址于此，并希望通過新主場的建設(shè)來驅(qū)動整個地區(qū)的更新。

為了支持美航中心的建設(shè)，1998年，達(dá)拉斯選民以微弱的優(yōu)勢批準(zhǔn)發(fā)行了一項(xiàng)1.4億美元的政府債券，允許城市使用汽車租賃稅和酒店稅來償還用于建造美航中心而發(fā)行的政府債券。根據(jù)設(shè)想，美航中心將由達(dá)拉斯市和中心運(yùn)營公司共同出資建設(shè)，而該運(yùn)營公司是該場館的兩大租戶——NHL星隊和NBA小牛隊的合資企業(yè)。美航中心最終花費(fèi)了4.2億美元建成，除了政府投入的1.4億美元外，剩余的建造成本則由運(yùn)營公司全權(quán)負(fù)責(zé)。進(jìn)展順利的場館冠名權(quán)銷售為項(xiàng)目建設(shè)減輕了些許壓力，該項(xiàng)目在開工前就和美國航空公司簽署了一份為期30年，總價達(dá)1.95億美元的冠名協(xié)議，創(chuàng)下了當(dāng)時的紀(jì)錄，美航中心的叫法由此而來。美航中心就這樣通過公私間合作，順利完成融資建設(shè)并在2001年開業(yè)運(yùn)營，兩支聯(lián)盟球隊也順利搬進(jìn)了自己的新家。

但一個場館設(shè)施要想運(yùn)轉(zhuǎn)良好，除了它自身的硬件條件外，與之相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也必須跟上。這些基礎(chǔ)設(shè)施就包括了場館周邊的路網(wǎng)、停車場和疏散廣場等。但勝利公園在當(dāng)時還處于開發(fā)的早期階段，這些基礎(chǔ)設(shè)施并不是現(xiàn)成的，它們都需要按需建設(shè)，而這筆資金從何而來就成了一個新的問題。

一般來說，政府作為公共部門承擔(dān)著提供公共服務(wù)和建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的義務(wù)。企業(yè)在對一個地區(qū)進(jìn)行固定資產(chǎn)投資以前也會要求政府提前完成基礎(chǔ)設(shè)施的配建。全世界的公私間合作都大體遵循這樣一個邏輯，唯一有所不同的是由于各國土地制度和財稅制度的不同，地方政府可以使用的財政資金的來源就有所不同。比如在我國，由于土地實(shí)行二元制，即土地所有權(quán)分為國家所有和集體所有兩種形式，相關(guān)法律規(guī)定集體所有土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓，而政府又實(shí)際上壟斷了國有土地使用權(quán)出讓的市場，這就讓政府擁有了集體土地征收和國有土地的出讓的定價權(quán)，這兩者之間的價差就為各地政府對城市化建設(shè)進(jìn)行融資提供了強(qiáng)大的信貸基礎(chǔ)，當(dāng)全社會對于這個價差都有積極預(yù)期的前提下（表現(xiàn)形式就是開發(fā)商瘋狂拿地），海量的信貸資金將充分保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的資本來源，像交投、城投這些政府融資平臺就成了代表地方政府舉債融資的主體，這也是我國在短時間內(nèi)能完成如此大規(guī)模城市化的秘訣所在。但當(dāng)城市化率達(dá)到一定水平后，城市邁入存量時代，基礎(chǔ)設(shè)施需要更新，城市功能需要提升，當(dāng)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地價差越來越小甚至無地可賣，地方政府的隱性債務(wù)也越來越高后，城市更新所需要的資金從何而來就變成了阻礙各個城市推動城市更新的問題之一。

與我國地方政府依賴土地財政（更確切地說是“土地金融”）不同，美國的地方政府收入更依賴于以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅收入。但土地是不可再生資源，出讓土地是一錘子買賣，但房產(chǎn)稅卻是可以帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的財政收入。同時美國人認(rèn)為，如果對一個公共項(xiàng)目實(shí)施更新，它所輻射范圍內(nèi)的房產(chǎn)也將升值，而升值后政府能征收的稅款也將提高。也就是說，通過投入資金對公共項(xiàng)目進(jìn)行更新改造，將在一定范圍內(nèi)制造出一種預(yù)期的稅收增量，政府可以通過這種預(yù)期的稅收增量進(jìn)行融資，在美國，他有一個專門的名詞叫做稅收增量融資（Tax Increment Financing，簡稱“TIF”）。一般來說，市政當(dāng)局會先框定一個稅收增量融資區(qū)域（后稱TIF區(qū)），然后設(shè)定一個20-30年左右的期限。當(dāng)一個TIF區(qū)被創(chuàng)建時，該區(qū)域的房產(chǎn)價值會被鎖定并計算出一個基準(zhǔn)價值。在這個基準(zhǔn)價值以下的部分還是會由原先的各個稅收機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)征收，但當(dāng)該區(qū)域的房產(chǎn)稅在該基準(zhǔn)上發(fā)生增長時，這一增量將被收歸于一個特別基金(又稱“特別稅收增量分配基金”)，由市政府將該基金用來發(fā)行債券或償還開發(fā)商的部分項(xiàng)目成本。

上文提到的美航中心附近的基礎(chǔ)設(shè)施就是通過TIF來進(jìn)行融資的，具體做法是由中心運(yùn)營公司進(jìn)行先期墊資建設(shè)，在TIF區(qū)設(shè)立后，分期償還中心運(yùn)營公司前期針對基礎(chǔ)設(shè)施部分的資本投入以及由此產(chǎn)生的利息。根據(jù)相關(guān)資料顯示，1998年至2012年間，該地區(qū)吸引了各種公共和私人投資，圍繞美航中心的區(qū)域，房產(chǎn)價值增長了2000%以上。

整個美航中心所在的勝利公園就是一個占地約455畝的TIF區(qū)，它獲得了地方相關(guān)的法律授權(quán)。通過20多年的發(fā)展，這里已經(jīng)成為達(dá)拉斯一個繁華、現(xiàn)代且具有活力的地區(qū)之一，也是達(dá)拉斯一些頂級設(shè)施的所在地。除了美航中心之外，勝利公園還吸引了另一家重要機(jī)構(gòu)：佩羅自然科學(xué)博物館的入駐。該博物館是達(dá)拉斯參觀人數(shù)最多的博物館之一。除此之外，勝利公園還擁有W達(dá)拉斯勝利酒店、House of Blues Dallas和 One Victory Park，后者是一座大型辦公樓，是該市一些大型企業(yè)的所在地，包括全球會計師事務(wù)所安永。根據(jù)2023年官方發(fā)布的TIF區(qū)財報顯示，該區(qū)域已完成或正在建設(shè)的新開發(fā)項(xiàng)目累計稅源價值約26億美元（有部分物業(yè)存在免稅的情況），這其中包括5458個住宅單元，251個酒店客房，4.2萬平方米的零售空間和13萬平方米的辦公空間。勝利公園的TIF區(qū)將延續(xù)到2028年12月31日，在此期間所有涉及到公共改善的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都有法定的資金進(jìn)行保障。

其實(shí)通過劃定一個區(qū)域并在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資金的閉環(huán)運(yùn)作在國內(nèi)的新區(qū)開發(fā)中也曾出現(xiàn)過，最常見的就是土地的一二級聯(lián)動開發(fā)，但由于我國財政收支實(shí)行兩條線管理，特別是土地出讓金這樣的非稅收入，在實(shí)際操作中哪怕真有土地出讓金部分返還這樣的操作，其實(shí)施路徑也較為冗長和復(fù)雜，具有一點(diǎn)的風(fēng)險也缺乏政策依據(jù)，并非嚴(yán)格意義上的閉環(huán)運(yùn)作。和我國前20年火熱的房地產(chǎn)市場不同，金融機(jī)構(gòu)針對當(dāng)前城市更新項(xiàng)目的金融產(chǎn)品則較為匱乏，本質(zhì)在于政府對于該模式如何推進(jìn)還未形成一套清晰的路徑，在相關(guān)的監(jiān)管和激勵措施未形成之前，金融機(jī)構(gòu)大多處于一個觀望的姿態(tài)，這也有礙于城市更新在各地的推動。

筆者倒是覺得本文所提到的達(dá)拉斯TIF區(qū)可以為我國在城市更新的模式搭建和頂層設(shè)計層面提供一些啟示。比如對城市更新的規(guī)劃單元也通過立法的形式進(jìn)行授權(quán)，涉及到土地性質(zhì)調(diào)整需要補(bǔ)繳土地出讓金的項(xiàng)目，比如劃撥用地改出讓用地，工業(yè)用地改商辦用地等都涉及到土地出讓金的補(bǔ)繳，這些用于補(bǔ)繳的資金也由市或區(qū)一級政府設(shè)立專項(xiàng)基金專款用于城市更新單元內(nèi)公共設(shè)施的建設(shè)。這樣既能有效的拓寬城市更新項(xiàng)目的資金來源，又能很好的調(diào)動城市更新單元內(nèi)原業(yè)主的積極性，在規(guī)則明確后還能吸引到金融機(jī)構(gòu)助力，在項(xiàng)目融資層面予以支持。至于我們是不是要完全照搬美國的TIF模式則不在本文的討論范圍，但是我們確實(shí)可以通過對該模式的了解來近一步優(yōu)化我們自身的模式和路徑。

最后想說的是，過去很長一段時間，國內(nèi)興建的大型體育場館為城市各個新區(qū)的板塊升值立下了不小的功勞，各地政府最喜聞樂見的就是體育場館在建成后周邊土地能賣出個更高的價錢，體育場館變成了一個經(jīng)營城市的工具。但伴隨著城市減量發(fā)展、人口下降，舊模式變得越來越難以為繼，城市邁入存量發(fā)展后，人們開始關(guān)心那些已建成的體育場館如何更好的發(fā)揮它本身的價值。新模式將伴隨著新挑戰(zhàn)，但可以預(yù)見的是，我們已經(jīng)邁入了這個不可逆且持續(xù)時間更長的新階段。

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